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Die Verfassung des Kapitals

Welche rechtlichen Strukturen liegen der kapitalistischen Finanzordnung zugrunde? Gibt es eine demokratische Kontrolle? Und was hat das mit sozialer Ungleichheit zu tun?

Published onFeb 28, 2022
Die Verfassung des Kapitals
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Dokumentation des Vortrags von Prof. Goldmanns

Aufnahme der Veranstaltung “Die Verfassung des Kapitals” mit Prof. Goldmann

Schnitt: Lucas Kannenberg und Emma Sammet

Aktuell wird im Rahmen der Ukrainekrise darüber diskutiert, an der Schuldenbremse vorbei, das Wehrdeputat zu erweitern. Diese Ausnahme würde nicht die erste ihrer Art darstellen, sondern steht im Kontext zahlreicher Ausnahmen in den vergangenen Jahren. Eine weitere Ausnahme würde die Schuldenbremse so der Lächerlichkeit preisgeben. Doch ist sie das nicht bereits?

Schuldenregeln sollen im Vortrag den Schwerpunkt der Auseinandersetzung bilden – und letztlich in ihrer heutigen Form intellektuell beerdigt werden. Die Schuldenregeln stellen dabei einen Teil eines größeren Systems dar: Der „Verfassung des Kapitals“. Dies sind Regelungen, die Finanzen stabilisieren und dabei demokratische Entscheidungsspielräume einschränken.

Das Konzept der Verfassung des Kapitals

Unter Kapital ist zunächst das Geld in seinen unterschiedlichen Erscheinungsformen zu verstehen. Die spezifisch verfestigten Regeln, die den staatlichen Zugriff auf Geld bestimmen bilden die Verfassung des Kapitals. Dabei entsteht ein Grundkonflikt: Der zwischen der Garantie des Geldes und der demokratischen Selbstbestimmung. Die Verfassung des Kapitals umfasst eine Vielzahl von Rechtsgebieten und Modi: Währungsrecht, Finanzverfassungsrecht, Staatsschuldenrecht, Bankenrecht; Formelles Verfassungsrecht, Institutionalisierung, Privatisierung, Bürokratisierung, regulatorische Verstrickung. Zur Rechtfertigung werden regelmäßig ökonomische Gleichgewichte herangezogen: Sie sollten vor schädlichen Einflüssen geschützt werden. Faktisch dient das dazu, sie vor demokratischer Regulierung zu schützen. Durch die ständigen Wandel des Staatsverständnisses und neue Herausforderungen wandelt sich auch die Verfassung des Kapitals ständig, von einem Paradigma zum nächsten, mit parallelen Entwicklungen in verschiedenen Ländern.

Entwicklung der Schuldenverfassung

Phase 1: 1860 bis zum 1. WK = Bürokratische Schuldenverfassung

Ausgangspunkt ist ein ständiger Konflikt zwischen exekutiver Schuldenkontrolle und parlamentarischem Budgetrecht. Der ausgehandelte Kompromiss im Deutschen Reich unter Bismarck war oberflächlich gut für die Demokratie, allerdings stieg die Komplexität der Bürokratie (und damit der Ausgaben) und erweiterte damit das Ermessen der Bürokratie. Die Aufnahme von Schulden war nach der Reichsverfassung nur für „außerordentliche“ Ausgaben vorgesehen, jedoch wusste die Exekutive dies gut auszulegen. Der Goldstandard sollte eigentlich für eine Beschränkung der Schuldenaufnahme sorgen. Auch dies konnte über bei der Zentralbank hinterlegten Wechsel umgangen werden. Insgesamt kam es zu einem Machtgewinn der Exekutive durch Ausnahmen und Budgetausweitung. Auch der erste Genozid des 20. Jahrhunderts wurde über solche Ausnahmeregelungen finanziert sowie das allgemeine Wettrüsten.

Phase 2: Zwischenkriegszeit = International und bürokratische Konstitutionalisierung

Verfassung soll substanzielle Gleichheit gewährleisten; soziale Programmatik; transformativer Charakter. Wesentlich dafür ist die staatliche Finanzpolitik. Aufgrund der Kriegsschulden aber keine höhere Toleranz für Schulden. Schulden nur für außerordentliche Projekte und werbender Charakter (was das war, blieb unklar). Letztendlich wurde Geld gedruckt, was zu Inflation führte. Dass hier die Urkatastrophe der Weimarer Zeit liegt, ist eine Projektion nach dem 2. WK - wichtiger war u.a. die Weltwirtschaftskrise. Außerdem fuhren Großanleger den größten Verlust ein (weniger die „Mittelschicht“), da die Löhne relativ lang ebenfalls mitstiegen. Hinter den Kulissen wurde der Goldstandard wiederbelebt als eine Art Schuldenbremse. Bürokratie und Internationalisierung wirkten zusammen und machten die Zentralbanken groß. So wurde beispielsweise die Reichsbank 1924 unabhängig. Die internationale und bürokratische Konstitutionalisierung wirkten zusammen, um den transformativen Auftrag der Zwischenkriegs-Institutionen zu vereiteln

3. Phase: Nachkriegszeit = Formale, internationale und bürokratische Konstitutionalisierung

Paradigmenwechsel in der Schuldenpolitik: Die Wirtschaft wird von nun an gesteuert - fiscal policy. Gesamtwirtschaftliche Planung. Staatliche antizyklische Intervention, auch in Preise. Aber Bindung von Schulden an neue Investitionen (der alte Art. 115 WRV lebt weiter). Zudem System von Bretton-Woods: Internationaler Wechselkurs mit Bindung an Dollar, der wiederum an Gold gebunden ist. Formale, internationale, bürokratische Konstitutionalisierung. Verschuldung steigt mit den (Wachstums-)Krisen ab 1965, die Gesellschaft wandelt sich von einer Industriegesellschaft (mit Massengütern) zu einer Dienstleistungsgesellschaft. Ende von Bretton-Woods (1971-1973), damit auch Ende der Disziplinierung der Staatsverschuldung. Stattdessen seit 1967 in Deutschland das Stabilitätsgesetz mit vier Zielen: Stabilität durch Planung (Gleichgewicht), zentrale Steuerung aufgrund von Expertise (statt demokratischer Entscheidung), Konjunkturrat mit Empfehlungen, konzertierte Aktion eingeführt (konjunkturelle Steuerung über Korporatismus: Staat zusammen mit Unternehmen und Gewerkschaften). Verbindung von Verschuldung, Wirtschaft und Finanzwirtschaft wird als positiv wahrgenommen. Der Staat bekommt durch die Schulden die Mittel, die er braucht, um das Vertrauen in das Geld zu festigen.

Phase 4: Ab 1970 = Let’s go Neoliberalismus

Scheitern der konzertierten Aktion führt zur Stagflation. Umstellung der Geldpolitik auf strengen Monetarismus nach Milton Friedman - keine demokratische Geldpolitik, sondern Unabhängigkeit der Zentralbanken als Reaktion auf den großen Einfluss der Regierung auf die Geldpolitik in der Nachkriegszeit. Bundesbank ist da vorn dabei. Ab 1980 werden die eingeführten hohen Zinsen zum Problem, insb. im globalen Süden. Ziel wird es deshalb, die Schulden zu begrenzen. Law and Economics hat eine erste Hochphase - Normen müssen wirtschaftlich effizient sein. Buchanan denkt sich Schuldenbremse aus. Economic Constitutionalism: Regelgebundenheit anstelle von „bürokratischer Einzelentscheidung“ - der Staat könne nicht steuern (Hayek, Eucken, Buchanan). Auch im Ordoliberalismus in Deutschland kam das gut an; Geldwertstabilität bspw. gesetzt, ebenso wie Vertragfreiheit etc. Rationalitätsanspruch. Wichtigstes Beispiel: Stabilitätspakt. Europäische Währungsunion ohne Fiskalunion. Enge Regeln, willkürliche Grenzwerte, die jeder Staat für sich einhalten muss. Hinzu kommt ein bürokratischer Apparat, der diese Regeln durchsetzen sollte. Nationale Schuldenbremsen - in Deutschland ab 2009. Neuer Art. 115 GG (neben Art. 109 GG). Stabilitätsrat, der Ausnahmen beobachten soll. Fiskalpakt mit Schuldenbremsen in ganz Deutschland. Durch Politik des IWF auf der ganzen Welt. Private Anleger im Besitz von Staatsanleihen überziehen Staaten mit Klagen (Streit um vorrangige Befriedigung). Gerichte entscheiden seit den 2000er-Jahren eher zugunsten der Gläubiger:innen anstatt schuldnerstaatenfreundlich. Insgesamt seit den 70ern: Formale Regeln (Schuldenbremsen oder Regeln der Europäischen Verfassung); Internationale Regeln (z.B. neue Regeln des IWFs); Staatsverschuldung wird tendenziell Privaten in die Hand gegeben, die Schulden restriktiv regulieren; Bürokratie (Stabilitätsräte, die die Demokratien entmächtigen) = Formale internationale private bürokratische Konstitutionalisierung. Die Folge der Politik ist eine jahrelange Austerität bis zur Finanzkrise.

Kritik der Schuldenverfassung

Es ist Zeit den Gedanken der Regelgebundenen Schuldenverfassung zu beerdigen! Die Schuldentragfähigkeit ist ökonomisch komplexer. Es gibt keinen absoluten oder relativen Zahlenwert, an dem man eine Verschuldung festmachen könnte. Zudem ist es ein intertemporales Problem: Zu viele Schulden können künftigen Generationen die Spielräume nehmen; zu wenige können mangelnde Investitionen verursachen. In der Ökonomie herrschen bis heute (naturrechtliche) Gleichgewichtsvorstellungen vor. In der Philosophie bereits aus guten Gründen verabschiedet. Die Krisenhaftigkeit der Moderne steht dem diametral gegenüber. Die Rationalisierung von Krisen hingegen ist etwas anders: Wir müssen sie selbst erklären und sind selbst für sie verantwortlich.

Rechtliche Regeln sind kontextabhängig, während man zuvor häufig von einem mechanistischen Rechtsverständnis ausging. Der Kontext kann sich aus dem Sachzusammenhang aus dem eine Norm heraus angewendet wird und aus dem Normengefüge ergeben. Beides wandelt sich ständig, was schon an den Beispielen der Covid-Krise, Klima-Krise; und Sicherheitskrise offenkundig wird. Auch der Kontext der Schuldenkrise hat sich verschoben: Die ständigen Ausnahmefälle werden zur Regel. Das Regel-Ausnahmeverhältnis, das im Gleichgewichtsverständnis angenommen wird, besteht nicht mehr.

Die Lösung: Von Regeln zu Prinzipien

Es ist eine komplexere, kontextorientierte Steuerung notwendig. Dies ermöglichen Prinzipien, die kontextsensible Reaktion ermöglichen. Als solche können materielle Metaprinzipien, Nachhaltigkeit (ökologisch-sozial) und Resilienz als Minimalfunktionsfähigkeit des Systems dienen spwie prozedurale Prinzipien (Rosanvallon): Transparenz, Verantwortlichkeit, Integrität. Wichtig ist es dabei, den Fokus nicht nur auf die Parlamente zu setzen, sondern auch Gerichte und Expertinnen einzubeziehen. Sie können die Einhaltung der Prinzipien unterstützen, wie es beispielsweise im Klimaurteil des Bundesverfassungsgerichts der Fall war.

Der Schluss

Wir streiten uns im Kontext des Bundeswehretats über Details einer Schuldenbremse, die sowieso nicht einzuhalten ist. Die Schuldenregeln haben keinen ökonomischen Zweck und verfehlen rechtlich ihre Wirkung: Sie sind nur fiskalischer Populismus. Der Streit sollte nicht über die Details einer obsoleten Schuldenregel, sondern über Nachhaltigkeit, Resilienz, Transparenz, Verantwortlichkeit und Integrität geführt werden.

An dieser Stelle kann auch LPE zur Veränderung beitragen. Anders als Law and Economics mit der starken Fokussierung auf alte starre Regeln, Gleichgewichte und Effizienz, kann LPE diese neuen Perspektiven in den Diskurs einbringen, auch wenn diese Bewegung sich selbst erst noch bewähren muss. Eine neue Schuldenpolitik birgt auch Risiken wie Korruption und Vetternwirtschaft. Hier heißt es mehr Demokratie zu wagen um dem zu entgegnen.

 

Diskussion - Ausschnitte

Frage:  Wie ist das Verhältnis zwischen EU und nationaler Ebene neu zu justieren?

Die Kriterien sind entscheidend und müssen im Vordergrund stehen. Die EU-Kriterien sind bisher aber nicht transparent. Es muss eine Einbindung der Öffentlichkeit, die über das Parlament hinaus gehen kann, stattfinden. Die EU sollte eher die Prinzipien statuieren und keine strikten Regeln vorgeben. Über diese Steuerungselemente sollte eine auf Nachhaltigkeit und Integrität ausgerichtete nationale Finanzpolitik erreicht werden.

Frage: Wieso wurde in Ihrer Betrachtung des Kapitals dieses mit Geld gleichgesetzt?

Anders als in der ideengeschichtlichen Verwendung des Begriffs soll sich auf Finanzfragen konzentriert werden, auf Schulden-, Steuer- und Bankenpolitik. Das Privateigentum, das klassischer Weise mit dem Begriff verbunden wird, spielt hierbei keine zentrale Rolle.

Frage: Ist die Konzentration auf “Prinzipien” und die Abweichung von klaren Regeln nicht wiederum eine Verschiebung der Macht zu Expert:innen und nicht in Richtung der Demokratie?

Die Tendenz von Experten „es besser zu wissen“ ist der mächtig und potenziell problematisch. Deshalb funktioniert nur ein System, das materielle und prozedurale Prinzipien hat und in dem kooperative Expert:innen wirken. Klar ist aber auch, unter Expertise ist nicht die eine richtige Lösung zu verstehen, sondern die Betrachtung aus verschiedenen Blickwinkeln.

Frage: Wie vielversprechend ist es, dass sich die dargestellten Ansätze in der deutschen und europäischen Diskussion im Recht, Politik und Ökonomie durchsetzen wird und die Politik in Zukunft dementsprechend umdenken wird?

Die Nachhaltigkeit nimmt auch im Bereich der Finanzen immer mehr Raum ein und durchdringt allgemein immer mehr Lebensbereiche. In diesem Kontext stehen auch die dargestellten Thesen. Wird der Diskurs so weiterentwickelt, ist zu hoffen, dass es zu einer immer weitergehenden Implementierung kommen wird.


Ursprünglicher Text

Hybride Veranstaltung am 25.05. um 18:30 Uhr

Über Zoom und an der Goethe-Universität Frankfurt am Main
(HZ 4 auf dem Campus Westend)

Die „Verfassung des Kapitals“ ist ein Forschungsprogramm, das die rechtlichen Strukturen analysiert, durch die moderne, demokratische Staaten einer kapitalistischen Finanzordnung die notwendige Glaubwürdigkeit verleihen. Diese Strukturen beziehen sich auf die Ausgabe von Geld, die Regelung des Bankwesens, der Staatsverschuldung sowie des Steuer- und Haushaltsrechts. Diese Strukturen stehen stets in einem Spannungsverhältnis zur Demokratie. Einerseits stehen sie nicht außerhalb des Rahmens demokratischer Entscheidungsmechanismen; andererseits können sie die erforderliche Glaubwürdigkeit mutmaßlich nur dann erzielen, wenn sie sich in gewisser Weise von demokratischen Entscheidungsstrukturen entziehen. Dem Recht kommt in der Regel die Rolle zu, in diesem Spannungsverhältnis zu vermitteln; oft genug geht das jedoch auf Kosten der sozialen Gleichheit. Jede Phase der gesellschaftlichen Entwicklung geht dabei auf ihre eigene Weise mit diesem Spannungsverhältnis um; entsprechend wandelt sich die Funktion des Rechts. Das lässt sich gegenwärtig besonders gut beobachten: Klimakrise, Pandemie, Digitalisierung sowie geopolitische Spannungen haben eine Renaissance des Staats eingeläutet, die auch vor der Verfassung des Kapital nicht Halt macht. Das zeigt sich derzeit besonders an den Diskussionen über eine Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie über die Grenzen der Geldpolitik. Der Vortrag erörtert an diesen Beispielen, wie die gewachsene Bedeutung staatlicher Fiskal- und Geldpolitik sich mit dem Demokratieprinzip vereinbaren lässt, ohne soziale Gleichheit zu gefährden.

Prof. Dr. Matthias Goldmann LL.M. (NYU)

Matthias Goldmann ist seit Dezember 2021 Professor für Internationales Recht an der EBS Universität für Wirtschaft und Recht in Wiesbaden. Zuvor hatte er eine Juniorprofessor für Internationales Öffentliches Recht und Finanzrecht an der Goethe-Universität Frankfurt a.M inne. Seine Forschungsschwerpunkte liegen unter anderem auf der Untersuchung des Verhältnisses des Finanzsektors zum öffentlichen Recht und der Demokratie, Schulden und Steuern sowie Banken und Zentralbanken.

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